Le droit d’initiative du conseiller communal: un pouvoir à utiliser avec précaution

Pascal Nicollier, article publié dans CDL Infos No 1 • février 2016 (p. 16)

Que c’est beau d’être élu au Conseil communal! On prend part avec enthousiasme, sinon excitation, aux destinées de sa commune. Finies les lectures passives des faits qui nous entourent: on entre en scène, on participe désormais activement au développement et à la gestion de son territoire communal. Très excitant. Mais comment faire concrètement? Que peut faire le Conseiller communal? Comment doit-il s’y prendre? Et quels seront les effets de ses interventions? Pas si simple de s’y retrouver, entre processus parfois complexes et risques de désillusions.

Le Conseiller communal doit connaître ses droits d’initiative. On en distingue cinq, fixés par la Loi sur les Communes: le postulat, la motion, le projet de règlement ou de décision, l’interpellation et la simple “question” ou “vœu”. Tous ne suivent pas la même procédure. La simple question ou le vœu consiste au fait de s’adresser à la municipalité en plenum pour lui demander quelque chose ou pour s’exprimer. L’exécutif répond immédiatement ou lors de la séance suivante. Il s’agit de la forme la plus simple d’expression du Conseiller communal, la plus souvent utilisée au dernier point de l’ordre du jour, sous “divers et propositions individuelles”.

L’ “interpellation” est sensiblement plus réglementée. Cet outil permet au Conseiller communal de requérir des explications sur un fait de l’administration de la Municipalité. Il faut alors procéder par le dépôt d’un texte appuyé par cinq membres du Conseil au moins. La discussion qui s’ensuit peut faire l’objet d’une résolution qui revêt le plus souvent un caractère symbolique.

Les trois autres types de propositions (postulat, motion et règlement/décision) sont plus complexes et peuvent avoir un effet contraignant. On entre dans la zone où le Conseiller communal peut concrètement exercer une forme de pouvoir. Le “postulat” lui permet d’exiger de l’exécutif qu’il se prononce sur une proposition en émettant un rapport. Cette démarche peut constituer une première étape au développement d’un projet plus étendu.

Plus contraignante, la “motion” permet de charger l’exécutif de présenter une étude ou un projet de décision. La motion, rédigée en termes généraux, a donc la faculté d’amener à la réalisation concrète d’un projet. Enfin, le Conseiller communal peut lui-même déposer un projet de règlement ou de décision. Cet ultime droit d’initiative est le plus contraignant dans la mesure où le texte s’impose à l’exécutif dans les termes mêmes de son rédacteur. Ce dernier doit cependant veiller à ce qu’il demeure inscrit dans le champ de compétences du délibérant, ce qui n’est pas toujours évident. Le projet de règlement ou de décision est très peu utilisé en pratique, mais il s’agit pourtant là d’un instrument particulièrement redoutable face à une Municipalité éventuellement récalcitrante.

Gare à la manière de faire! Le postulat, la motion et le projet de règlement/décision suivent une procédure sinueuse et les Conseillers communaux n’en ont pas toujours conscience. Il faut tout d’abord déposer un texte “recevable”, soit qui corresponde au but fixé, compréhensible, licite, de la compétence du Conseil et respectant le droit supérieur. Premier crible: un texte irrecevable est donc renvoyé à l’expéditeur. Après avoir entendu le Conseiller communal sur sa proposition, le Conseil délibère puis statue immédiatement. Sa décision de “prise en considération” doit alors consister soit au renvoi de la proposition à l’examen d’une commission, soit à son adoption directe.

Nombreux sont les Conseillers communaux à se faire piéger par l’ordre dans lequel le Président du Conseil organise la discussion: s’il demande au conseil de voter sur le renvoi en commission, on se satisfait généralement de ce vote unique alors que la proposition aurait peut-être pu être prise immédiatement en considération. Au contraire, si le Président fait voter la prise en considération immédiate (sans renvoi en commission), le risque existe que le Conseil la rejette, alors qu’il l’aurait peut-être admise si elle était passée en commission. Ainsi, si l’on tient compte que le Conseil acceptera toujours plus difficilement de prendre immédiatement une proposition en considération que de passer par une commission, la prudence voudrait que le Conseil se prononce en premier lieu sur la prise en considération immédiate et, si le vote est négatif, alors sur le renvoi en commission; la proposition n’étant alors rejetée que s’il n’y a pas de majorité aux deux votes successifs.

Une fois prise en considération, la proposition (postulat, motion ou projet de règlement/décision) est traitée par l’exécutif qui devra alors soumettre un “préavis” exécutant le vote du Conseil communal. La Municipalité doit “impérativement” déposer un préavis dans l’année suivant la proposition. Mais ce délai est prolongeable et il peut arriver que des textes demeurent en rade des années durant, faute de volonté de la part de l’exécutif. Une fois le préavis déposé au Conseil communal, il est étudié par une commission puis voté en plenum – avec ou sans “amendements”. Cet ultime stade clôt la procédure et doit donc déboucher sur la réalisation concrète de la proposition… A condition bien sûr que la Municipalité la mette en œuvre…